Th.S Trần Thị Thương - Giảng viên Khoa Nhà nước và Pháp luật
Trên cơ sở đánh giá 13 năm thực hiện Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002, để khắc phục những hạn chế, bất cập Luật ngân sách Nhà nước năm 2015 (Luật NSNN) đã sửa đổi, bổ sung nhiều nội dung quan trọng, như: phạm vi NSNN (Điều 5), bội chi NSNN (khoản 4 Điều 4), mức dư nợ vay của ngân sách cấp tỉnh (khoản 6 Điều 7), dự phòng NSNN (Điều 10), quỹ dự trữ tài chính (Điều 11), quản lý ngân sách nhà nước theo kết quả thực hiện nhiệm vụ (Điều 25), ứng trước dự toán (Điều 57), thưởng vượt thu (Điều 59), chuyển nguồn ngân sách (Điều 64) ...
Sau gần 10 năm triển khai thực hiện Luật NSNN năm 2015 đã đạt được nhiều tích cực như:
Một là, đã tăng cường phân cấp quản lý ngân sách cho chính quyền địa phương các cấp (Điều 30), tuy nhiên vẫn bảo đảm tính thống nhất của NSNN và vai trò chủ đạo của Ngân sách trung ương; đồng thời, phát huy tính chủ động của ngân sách các cấp chính quyền địa phương trong quản lý và sử dụng NSNN. Phân cấp quản lý ngân sách đã gắn và phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội của tỉnh; nội dung phân cấp ngân sách cơ bản đảm bảo được sự cân đối trong công tác điều hành thu, chi ngân sách các ngành, các cấp, tạo điều kiện nâng cao vai trò, trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị. Cơ cấu thu cố định và điều tiết có sự chuyển biến theo chiều hướng tích cực.
Hai là, việc phân bổ và sử dụng ngân sách cơ bản đã bám sát mục tiêu tiết kiệm và hiệu quả, tập trung vốn có trọng điểm gắn với điều hòa vốn toàn diện nhằm phục vụ nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và ổn định đời sống nhân dân; tập trung nguồn lực để trả nợ vay và chi đầu tư phát triển; đề cao trách nhiệm của các cấp chính quyền trong việc tăng cường công tác quản lý tài chính - ngân sách, phấn đấu tăng thu, tiết kiệm chi, sử dụng ngân sách hiệu quả.
Ba là, thông qua hoạt động công khai NSNN và giám sát NSNN của cộng đồng đã tạo điều kiện cho công chúng tiếp cận được với các thông tin về nguyên tắc, mục tiêu và định hướng của chính sách tài khóa, về số liệu cân đối thu chi ngân sách và các nghĩa vụ nợ phát sinh; xác định rõ được trách nhiệm của từng tổ chức, cá nhân trong giải trình xây dựng, thực hiện ngân sách và các nguồn lực tài chính công; tăng cường thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, nâng cao kỷ luật, kỷ cương trong quản lý tài chính - NSNN bảo đảm thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, chống tham nhũng; đẩy mạnh cải cách hành chính, góp phần thúc đẩy nền kinh tế phát triển bền vững.
Bên cạnh những kết quả tích cực, trong quá trình thi hành Luật NSNN năm 2015 vẫn còn một số hạn chế, vướng mắc, bất cập, chồng chéo cụ thể như sau:
Một là, về các cấp ngân sách được quy định tại Điều 6 của Luật NSNN gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương (Ngân sách địa phương gồm ngân sách của các cấp chính quyền địa phương). Điều này được hướng dẫn bởi Điều 6 Nghị định 163/2016/NĐ-CP của Chính phủ quy định hệ thống ngân sách gồm 04 cấp: Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Thực tế cho thấy việc chia làm 04 cấp ngân sách là phù hợp với hệ thống chính trị và chính quyền địa phương hiện nay, phù hợp với các hệ thống pháp luật hiện hành khác. Tuy nhiên, trong thời đại hiện nay 4.0 hiện nay việc quản lý ngân sách qua nhiều tầng nấc sẽ tốn kém nhiều nhân lực, thời gian và kinh phí, phát sinh thủ tục và quy trình cồng kềnh. Đồng thời, tại địa phương nhiều nhiệm vụ chi ở cấp xã có thể do cấp huyện đảm nhiệm rất tốt (như việc chi trả các chế độ, chính sách cho người dân có thể cấp phát trực tiếp ở cấp huyện hoặc thông qua hệ thống ngân hàng, người dân không phải đến các cơ quan nhà nước làm thủ tục mà có thể xử lý hồ sơ qua trung tâm hành chính công hoặc các cồng thông tin điển tử) và bộ máy kế toán cấp xã chỉ có 01 đến 02 người là quá ít. Do đó, để rút gắn chu trình ngân sách hiện nay từ lập dự toán, phân bổ đến quyết toán đang khá dài khoảng gần 04 năm và để tăng cường hiệu quả quản lý ngân sách cần sớm nghiên cứu bỏ cấp ngân sách ở cấp xã, chuyển chức năng quản lý ngân sách cấp xã về cấp huyện thực hiện. Việc này sẽ giảm rất nhiều thủ tục tài chính ngân sách ở cấp xã và thực tế các lãnh đạo quản lý ở cấp xã cũng muốn giảm bớt nhiệm vụ này vì rất nhiều quy định giao cho kế toán xã triển khai không đủ thời gian nghiên cứu và trình độ, kinh nghiệm nên sai sót nhiều. Ngoài ra, hiện nay một số địa phương đã thí điểm bỏ bộ máy Hội đồng nhân dân cấp phường do đó việc bỏ bộ máy kế toán cấp xã là phù hợp với xu hướng tinh giản biên chế và xây dựng nền công vụ hiện đại.
Hai là, về quản lý các Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách được quy định tại khoản 19 Điều 4 và khoản 11 Điều 8. Theo đó, việc thành lập, hoạt động là độc lập với ngân sách nhà nước nên hàng năm chỉ báo cáo tình hình hoạt động khi xây dựng dự toán năm sau tại điểm (h) khoản 1 Điều 47 và báo cáo quyết toán theo khoản 7 Điều 65 vào chung báo cáo của địa phương. Thực tế việc chi tiêu của các Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách thường không xác định tiêu chuẩn, định mức như chi tiêu ngân sách; một số quỹ chưa được phân định rõ ràng nguồn thu, nhiệm vụ chi, chưa phù hợp với quy định của pháp luật; việc phát triển quá nhanh của quỹ dễ dẫn đến tình trạng lạm thu, vượt quá khả năng của doanh nghiệp và người dân; có quỹ ra đời và hoạt động theo quy định của Luật chuyên ngành, có quỹ theo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ hoặc của một số bộ, ngành, địa phương; đặc biệt, chưa có văn bản pháp lý thống nhất có tính quy định chung để quản lý tài chính và điều chỉnh các hoạt động của quỹ cũng như quy định các nguyên tắc thành lập và sử dụng quỹ. Do đó, cần thiết phải nghiên cứu sửa đổi bổ sung quy định của pháp luật về tài chính ngân sách của các quỹ tài chính ngoài ngân sách, nhất là cụ thể hóa quy định của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, trong đó làm rõ khuôn khổ pháp lý điều chỉnh hoạt động các quỹ bảo đảm các nguyên tắc thu, chi của quỹ, cơ chế vận hành của quỹ, bảo toàn và phát triển vốn, tăng cường tính công khai, minh bạch đối với hoạt động của quỹ, tăng cường giám sát của cơ quan dân cử.
Ba là, tại điểm d khoản 7 Điều 9 Luật NSNN năm 2015 quy định “Trường hợp đặc biệt có phát sinh nguồn thu từ dự án mới đi vào hoạt động trong thời kỳ ổn định ngân sách làm ngân sách địa phương tăng thu lớn thì số tăng thu phải nộp về ngân sách cấp trên” là chưa hợp lý nếu dự án mới đi vào hoạt động do địa phương kêu gọi đầu tư hoặc tự bố trí ngân sách địa phương để đầu tư, đồng thời Trung ương chưa có hướng dẫn cụ thể về số “tăng thu lớn”; làm giảm sự chủ động của địa phương trong thực hiện nhiệm vụ phát triển - kinh tế xã hội (có khả năng đi ngược với mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội khi tạo tâm lý ỷ lại cho các địa phương, không chủ động tăng tích lũy từ ngân sách cho chi đầu tư phát triển do nguồn tăng thu ngân sách địa phương để thực hiện tái đầu tư, kiến thiết không được để lại chi). Do đó, quy định này cần nghiên cứu sửa lại “Trường hợp đặc biệt có phát sinh nguồn thu từ dự án mới do ngân sách cấp trên hỗ trợ địa phương ngoài định mức đi vào hoạt động trong thời kỳ ổn định ngân sách làm ngân sách địa phương tăng thu lớn trên 50% số thu ngân sách địa phương được hưởng của năm trước thì trích một phần số tăng thu trên nộp về ngân sách cấp trên. Giao cho Chính phủ quy định chi tiết mức trích số tăng thu trên”.
Bốn là, tại khoản 1 Điều 10 Luật NSNN quy định “Mức bố trí dự phòng từ 2% đến 4% tổng chi ngân sách mỗi cấp”. Thực tế một số địa phương nhận trợ cấp từ trung ương thì trong số tổng chi ngân sách bao gồm chi các chế độ, chính sách và các chương trình mục tiêu quốc gia trên cơ sở các tiêu chuẩn, định mức cụ thể. Do đó, việc trích lập dự phòng bao gồm các số chi trên là không thể nên nghiên cứu sửa lại “Mức bố trí dự phòng từ 2% đến 4% tổng số thu cân đối ngân sách được hưởng mỗi cấp; trường hợp, các địa phương thường xuyên xảy ra thiên tai, thảm hỏa, dịch bệnh thì HĐND cấp tỉnh quy định mức trích tối đa không quá 20%”.
Năm là, việc lấy ý kiến của cơ quan Trung ương đối với đề nghị ban hành các quy định về chính sách, chế độ chi đặc thù (đặc biệt là các khoản chi có tính chất tiền lương, tiền công, phụ cấp) thuộc thẩm quyền quyết định của địa phương (HĐND tỉnh) theo điểm h khoản 9 Điều 30 Luật NSNN năm 2015 chưa đạt hiệu quả cao, việc lấy ý kiến thường mất nhiều thời gian do phải qua nhiều quy trình ở từng cấp quản lý dẫn đến quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật không đảm bảo kế hoạch đề ra, đồng thời việc cho ý kiến của các Bộ chuyên ngành còn chung chung hoặc khác nhau (đề nghị địa phương quyết định theo quy định pháp luật hiện hành và tình hình thực tế)... Hiện nay, Trung ương đang phân cấp cho địa phương quy định chi tiết rất nhiều chế độ, chính sách do Trung ương ban hành để triển khai thực hiện trên địa bàn, gây khó khăn trong việc quản lý, theo dõi và tạo sự chưa đồng bộ giữa các địa phương, có thể dẫn đến thắc mắc, kiến nghị, khiếu nại của đối tượng thụ hưởng đối với chính quyền địa phương khi có sự so sánh với các địa phương khác, đặc biệt là đối với các địa phương chưa tự cân đối, còn phụ thuộc lớn vào định mức phân bổ ngân sách của Trung ương. Đối với một số chế độ, chính sách chi có tính chất áp dụng chung toàn quốc như: chính sách an sinh xã hội, chế độ công tác phí, chế độ chi hội nghị, chế độ tiếp khách, chi đào tạo bồi dưỡng cán bộ…, đề nghị không phân cấp cho các địa phương quy định chi tiết mà cần áp dụng thống nhất chung trong cả nước; chỉ phân cấp cho địa phương ban hành các chính sách có tính chất thu hút đầu tư và phát triển kinh tế, giáo dục, y tế, văn hóa, du lịch, tài nguyên, môi trường, nông lâm nghiệp... Riêng đối với các địa phương đã tự cân đối được thu chi thì có quyền tăng chi thêm cho các chính sách an sinh xã hội và phát triển kinh tế trên địa bàn.
Sáu là, về việc điều chỉnh dự toán theo khoản 3 Điều 52 Luật NSNN quy định thẩm quyền giao Thường trực HĐND tỉnh có ý kiến thống nhất với UBND tỉnh thực hiện kịp thời và báo cáo HĐND tỉnh tại Kỳ họp gần nhất; thực tế nhiều chế độ, chính sách và nhiệm vụ cấp bách phát sinh cần điều chỉnh đề thực hiện ngay, trong khi chờ kỳ họp của HĐND sẽ không tổ chức thực hiện được kịp thời, ảnh hưởng đến hiệu quả nhiệm vụ (việc tổ chức các kỳ họp HĐND đột xuất cũng mất nhiều thời gian và qua nhiều quy trình thủ tục). Đặc biệt, một số khoản bổ sung có mục tiêu yêu cầu phải phân bổ trong vòng 30 ngày trong khi từ khâu rà soát, khảo sát lập dự toán đến tổng hợp trình HĐND tỉnh cũng đã phải mất cả tháng, sau đó chờ các Ban HĐND tỉnh thẩm tra và trình Thường trực HĐND tỉnh xem xét trước khi trình ra HĐND tỉnh xem xét, phân bổ thì sẽ tốn nhiều thời gian. Do đó, cần phải tăng cường giao thêm nhiệm vụ quản lý, phân bổ, điều chỉnh ngân sách cho Thường trực HĐND tỉnh có ý kiến thống nhất với UBND tỉnh thực hiện kịp thời và báo cáo HĐND tỉnh kỳ họp gần nhất. Mặt khác, do quy định tại khoản 3 Điều 52 Luật NSNN không rõ thẩm quyền của Thường trực HĐND tỉnh có được điều chỉnh kinh phí làm thay đổi các lĩnh vực chi vì tại điểm (a) khoản 2 Điều 30 Luật NSNN quy định HĐND tỉnh quyết định phân bổ “Tổng số; chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên theo từng lĩnh vực; chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính địa phương; dự phòng ngân sách” nên việc điều chỉnh dự toán làm thay đổi lĩnh vực chi HĐND tỉnh đã phân bổ phải trình lại HĐND tỉnh xem xét, quyết định. Vì vậy, cần quy định rõ hơn để rút ngắn quy trình thủ tục và tăng cường hiệu quả sử dụng ngân sách được kịp thời.
- Bảy là, về thời gian điều chỉnh dự toán đã giao cho các đơn vị sử dụng ngân sách theo Điều 53 Luật NSNN năm 2015 phải hoàn thành trước ngày 15/11 năm hiện hành. Quy định mốc thời gian như trên là chưa phù hợp (khá sớm) vì trong thực tế có những nhiệm vụ chi chưa thể dự báo chính xác số thực hiện để đề xuất điều chỉnh dự toán kịp thời, do đó hiệu quả điều hành ngân sách chưa cao, làm phát sinh tăng số dư dự toán bị hủy bỏ. Đặc biệt, những ngày cuối năm phát sinh rất nhiều nhiệm vụ phát sinh nhưng không thể điều chỉnh dự toán để thực hiện. Do đó, kiến nghị sửa lại trước ngày 25 tháng 12 thì phù hợp thực tế và sử dụng hiệu quả hơn ngân sách.
Tám là, tại điểm e khoản 3 Điều 64 Luật NSNN năm 2015 quy định kinh phí nghiên cứu khoa học là khoản chi được chuyển nguồn sang năm sau để thực hiện và hạch toán quyết toán vào ngân sách năm sau. Đồng thời, thực hiện quy định tại điểm đ khoản 2 Điều 13 Thông tư liên tịch số 27/2015/TTLT-BKHCN-BTC ngày 30/12/2015, các nhiệm vụ khoa học và công nghệ kết thúc thời gian thực hiện vào thời điểm cuối năm ngân sách phải chuyển nguồn số dư tạm ứng sang năm sau để thực hiện thanh toán tạm ứng. Tuy nhiên, cơ quan thanh tra, kiểm tra không thống nhất chuyển nguồn sang năm sau đối với những nhiệm vụ đã kết thúc thời gian thực hiện vì cho rằng trái với quy định của Luật NSNN (chưa quy định rõ nội dung chuyển nguồn của kinh phí nghiên cứu khoa học). Do đó, cần phải sửa đổi thông tư cho phù hợp với Luật NSNN. Đồng thời, đối với kinh phí sự nghiệp khoa học công nghệ cần giao dự toán theo hình thức khoán sản phẩm đầu ra để có hiệu quả và phù hợp với thực tế các nhà khoa học không thể làm các hồ sơ phân bổ, thanh quyết toán sẽ tốn nhiều thời gian nghiên cứu khoa học.
Trên cơ sở nghiên cứu, rà soát, đánh giá thực tế và các vấn đề cụ thể nêu trên, các cấp cần sớm phải tiến hành tổng kết đánh giá để có cơ sở sửa đổi, bổ sung luật NSNN và các văn bản hướng dưới luật để tăng cường quản lý ngân sách và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật./.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Luật Ngân sách nhà nước năm 2002.
2. Luật Ngân sách nhà nước năm 2015.
3. Nghị định 163/2016/NĐ-CP của Chính phủ.
4. Thông tư liên tịch số 27/2015/TTLT-BKHCN-BTC ngày 30/12/2015.
5. Nghị quyết 792/NQ-UBTVQH14 năm 2019 về nhiệm vụ và giải pháp đẩy mạnh việc thực hiện chính sách pháp luật về quản lý, sử dụng các Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách nhà nước do Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành.
6. Quyết định số 30/2021/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành các nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước năm 2022.
Thư điện tử
Sơ đồ web
Liên hệ
